technologie

Développer les chaînes de valeur stratégiques de l’UE

RÉSUMÉ

L’article 107, paragraphe 3, point b, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne prévoit la possibilité d’approuver des aides d’État pour des « projets importants d’intérêt européen commun » (IPCEI).  Les IPCEI peuvent être des outils utiles pour créer de nouvelles chaînes de valeur complexes qui ont le potentiel d’assurer la compétitivité et la croissance économique à long terme de l’UE.  Un nombre croissant de gouvernements, d’experts et d’organisations ont appelé à la simplification des règles actuelles afin que les IPCEI soient plus fréquemment et plus largement utilisés. Le Parlement européen souhaiterait également que les exigences relatives aux IPCEI soient rationalisées afin de permettre aux petits projets de recherche industrielle d’acquérir également le statut d’IPCEI.

Context

La Commission européenne a souligné que les IPCEI peuvent jouer un rôle clé en stimulant des politiques et des actions cruciales pour la croissance économique future de l’UE. En conséquence, elle a créé en mars 2018 le Forum stratégique sur les IPCEI : un groupe d’experts de haut niveau qui rassemble des représentants des États membres, de l’industrie et de la communauté de la recherche. Le forum identifie les principales chaînes de valeur stratégiques dans l’UE et développe une vision commune pour une action et des investissements conjoints entre l’UE, ses États membres et l’industrie.

Base du traité et dispositions juridiques

The European Commission has highlighted that IPCEIs can play a key role in stimulating policies and actions crucial for the future economic growth of the EU. Accordingly, in March 2018 it established the Strategic Forum on IPCEI: a high-level expert group that gathers representatives of the Member States, industry and the research community. The forum identifies key strategic value chains in the EU and develops a common vision for joint action and investment between the EU, its Member States and industry.

Treaty basis and legal provisions

Le droit communautaire de la concurrence interdit en général les aides d’État dans le marché unique, de sorte que les États membres n’accordent pas d’avantages sélectifs à certaines entreprises, ce qui placerait d’autres dans une position défavorable. Les IPCEI constituent l’une des exceptions à cette règle générale. On peut dire que ces aides pourraient également être la clé pour débloquer ou susciter des investissements privés beaucoup plus importants dans ces projets. En conséquence, les règles ont été révisées pour permettre l’évaluation de projets complexes couvrant différents domaines, tels que la recherche et le développement, les transports transfrontaliers et l’énergie, qui devraient autrement être examinés au regard de plusieurs ensembles de règles différentes en matière d’aides d’État.

Champ d’application et éligibilité

La Commission conclut que les aides d’État sont conformes aux dispositions de l’article 107, paragraphe 3, point b, du TFUE si elles remplissent quatre conditions cumulatives examinées plus en détail ci-dessous :

i) sur la définition du projet ;

ii) sur le fait que le projet est dans l’intérêt commun européen ;

iii) sur l’importance du projet en termes d’objectif et de taille ;

iv) sur la nécessité d’une aide pour atteindre l’objectif du projet. Les IPCEI doivent avoir un effet important sur l’UE en termes de compétitivité, de croissance durable, de réponse aux défis sociétaux ou de création de valeur.

Le projet doit être bien défini, notamment en ce qui concerne ce qu’il entend réaliser et comment, avec quel financement et quels participants. Il est également possible de regrouper des projets individuels sous une structure, une feuille de route ou un programme unique, pour autant que ceux-ci aient un objectif commun et une approche cohérente. Les composantes doivent être complémentaires et nécessaires à la réalisation de l’objectif.

Le projet doit impliquer plus d’un État membre et bénéficier à une communauté plus large que les seuls États membres, entreprises et secteurs directement impliqués dans le financement. Les IPCEI ne peuvent pas être financés exclusivement par des fonds publics ; les bénéficiaires doivent également les cofinancer. La Commission précise qu’elle considérerait plus favorablement le projet a) s’il peut être rejoint par tous les États membres intéressés ; b) lorsque la Commission ou toute entité juridique à laquelle elle a délégué ses pouvoirs, telle que la Banque européenne d’investissement, est directement impliquée ; c) s’il implique une collaboration entre un nombre important de partenaires, d’organisations de différents secteurs ou d’entreprises de différentes tailles ; et d) lorsqu’il est cofinancé par des fonds de l’UE. L’importance d’un projet doit se manifester soit quantitativement (grande échelle ou portée) et/ou qualitativement (il doit comporter un niveau élevé de risque technologique ou financier).

En outre, les projets de R&D&I doivent démontrer qu’ils peuvent conduire à une percée majeure et qu’ils ont un potentiel d’innovation et une valeur ajoutée importants. Les projets dans le domaine industriel doivent offrir la possibilité de créer de nouveaux produits ou services avec une composante majeure de recherche et d’innovation et/ou l’utilisation d’un processus de production innovant. La Commission introduit le concept de « premier déploiement industriel » comme relevant du champ d’application des IPCEI et le définit comme « la mise à l’échelle d’installations pilotes, ou … les premiers équipements et installations en nature qui couvrent les étapes ultérieures à la ligne pilote, y compris la phase d’essai, mais ni la production de masse ni les activités commerciales ». La Commission souligne que les mises à niveau progressives et ordinaires de produits ou d’installations existants, dépourvues de véritable élément novateur, ne seraient pas acceptées comme IPCEI.

Lors de l’examen du projet, la Commission effectuera un test d’équilibre pour déterminer si les effets positifs attendus (contribution à l’objectif d’un intérêt européen commun) sont plus importants que les effets négatifs possibles (distorsions de concurrence et impact négatif sur le commerce entre les États membres). Dans son évaluation, la Commission se concentrera sur les risques de verrouillage du marché et de position dominante, qui deviennent particulièrement élevés lorsque les résultats de la recherche ne sont pas diffusés correctement. Dans le cas où il est nécessaire de construire des infrastructures, il faut garantir un accès et une tarification ouverts et non discriminatoires. La Commission accordera également une attention particulière à l’élimination du risque de course aux subventions entre les États membres, notamment lorsqu’il s’agira de décider de la localisation géographique du projet.

L’aide approuvée doit également être proportionnée : elle ne peut pas subventionner des coûts normaux ni compenser le risque commercial normal, mais doit plutôt être d’une taille ou d’une portée permettant la réalisation du projet sans diminuer les avantages escomptés. Les lignes directrices précisent que « l’aide ne sera considérée comme proportionnée que si le même résultat ne peut être obtenu avec une aide moindre ».

Le montant de l’aide ne doit pas dépasser le minimum nécessaire pour que le projet bénéficiant de l’aide atteigne une rentabilité suffisante, compte tenu des taux de rendement réguliers dans des projets d’investissement ou des secteurs similaires et du coût du capital. Si cela se justifie, le niveau d’aide maximal peut atteindre 100 % des coûts admissibles.

Les États membres sont également tenus de fournir à la Commission un scénario contrefactuel qui présente la situation dans laquelle aucun État membre n’accorde d’aide. Dans son analyse, la Commission examinera l’impact qu’une aide potentielle aurait sur le projet par rapport à ce scénario alternatif, et la force des incitations qu’elle créerait (il est probable qu’un projet, bien que n’étant pas suffisamment rentable pour qu’une entreprise privée le mette en œuvre, créerait d’importants avantages sociétaux plus larges). En outre, les règles de l’IPCEI comportent également un aspect international – la Commission peut adopter une position plus positive si des concurrents de pays tiers ont obtenu (ou vont obtenir) une aide comparable pour des programmes similaires, ce qui leur confère un avantage concurrentiel.

La Commission a également des préférences quant au choix de l’instrument de financement, qui doit être optimal pour traiter le problème sous-jacent ou la défaillance du marché. Cet instrument prend la forme d’un soutien de liquidité (garantie ou prêt) lorsque le problème en question est une pénurie de fonds. Lorsque le partage des risques est le principal obstacle, il prend la forme d’une avance remboursable. Les États membres doivent apporter la preuve que les instruments qu’ils ont choisis sont ceux qui faussent le moins la concurrence. Les projets comportant une importante contribution propre d’investisseurs et de bénéficiaires privés, reposant sur des instruments remboursables et utilisant des procédures d’appel d’offres transparentes et non discriminatoires pour sélectionner les bénéficiaires, seront considérés plus favorablement.

Approved projects

Bien qu’un cadre spécifique permettant le lancement d’IPCEI soit en place depuis 15 ans, seuls quatre projets de ce type ont été notifiés à la Commission et évalués par elle. Ils se répartissent en deux grandes catégories : les infrastructures et les chaînes de valeur stratégiques. Les deux premiers IPCEI, les liaisons fixes rail-route de l’Øresund et du Fehmarn Belt, ont tous deux été contestés devant la Cour générale de justice de l’UE et ne font pas l’objet du présent exposé.

Microelectronics (2018-2024)

L’IPCEI sur la microélectronique est le premier projet dans le domaine des chaînes de valeur stratégiques à être approuvé par la Commission. La microélectronique est une chaîne de valeur stratégique de l’UE et bénéficie du soutien de l’UE car elle est considérée comme l’une de ses principales technologies habilitantes. L’UE encourage les investissements dans ce secteur également par le biais de sa stratégie industrielle européenne pour l’électronique.

La concurrence mondiale est féroce. Au cours des quatre dernières décennies, la position concurrentielle et la part de marché de l’UE ont diminué, notamment par rapport à l’Asie de l’Est.

L’IPCEI de la microélectronique a été créé pour inverser ces tendances négatives.

L’IPCEI sur la microélectronique couvre cinq domaines technologiques :

• les puces à haut rendement énergétique : développement de nouvelles solutions pour réduire la consommation énergétique globale des appareils électroniques ;
• les semi-conducteurs de puissance : développement de nouvelles technologies de composants pour les appareils intelligents et pour les véhicules électriques et hybrides. L’objectif principal est d’améliorer la fiabilité des dispositifs semi-conducteurs finaux ;
• capteurs intelligents : mise au point de nouveaux capteurs optiques, de mouvement ou de champ magnétique plus performants et plus précis. Les capteurs intelligents seront également utilisés pour améliorer la sécurité des voitures grâce à une réaction plus fiable et plus rapide lors du changement de voie ou de l’évitement d’un obstacle ;
•  les équipements optiques avancés : travailler à la mise au point de technologies plus efficaces pour les puces haut de gamme du futur ;
• les matériaux composites : pour remplacer le silicium et ouvrir la voie à des dispositifs basés sur des puces plus avancées.

Chaîne de valeur des batteries (2019-2031)

Le deuxième projet accepté par la Commission était un IPCEI soutenant la recherche et l’innovation dans le domaine prioritaire européen commun des piles, que l’UE a identifié comme l’une de ses chaînes de valeur stratégiques.

Actuellement, environ 80 % de la capacité mondiale de production de piles se trouve en Asie, la Chine représentant à elle seule 69 %, les États-Unis environ 15 % et l’UE moins de 4 %. Le développement d’une industrie européenne des batteries offre une solution à cette situation et devrait également contribuer à contrer certaines des pertes d’emplois inévitables dues au passage du moteur à combustion traditionnel.

Des opportunités économiques remarquables sont possibles : le potentiel du marché de l’UE pourrait atteindre 250 milliards d’euros par an à partir de 2025. En conséquence, les constructeurs automobiles de l’UE élargissent progressivement leur gamme de véhicules électriques. La transition accélérée vers les énergies propres signifie que la demande de batteries va probablement monter en flèche. Une autre tendance inévitable est que les véhicules électriques occuperont une part croissante du marché automobile au cours des prochaines décennies. Les voitures basées sur une batterie électrique représenteront progressivement la majorité des nouvelles voitures, les hybrides rechargeables étant progressivement éliminés à mesure que la technologie basée sur l’électricité pure deviendra moins chère. Toutefois, la fabrication de piles à batteries est une activité à forte intensité d’investissement l’industrie à l’heure actuelle, ce qui nécessite des volumes massifs et des processus de fabrication hautement automatisés.

L’IPCEI cherche à créer un avantage stratégique pour l’UE en créant la chaîne de valeur complète des batteries et en développant des technologies et des procédés qui ne sont pas disponibles actuellement. Il devrait permettre de réaliser des percées dans le domaine des performances des piles et de réduire au minimum l’empreinte écologique de la production de piles.

La Commission a été notifiée conjointement par sept États membres (Belgique, Finlande, France, Allemagne, Italie, Pologne et Suède) et a accepté en décembre 2019 qu’ils fournissent conjointement jusqu’à 3,2 milliards d’euros de financement pour cet IPCEI, qui devrait débloquer 5 milliards d’euros supplémentaires d’investissements privés. La Commission a estimé que i) les piles constituent une chaîne de valeur stratégique, essentielle pour parvenir à une mobilité propre et à faible taux d’émission ; ii) la création de la chaîne de valeur complète des piles comporte des risques technologiques et financiers majeurs ; et iii) le secteur privé a besoin d’incitations publiques pour s’engager à investir. La Commission estime également qu’en raison de la diffusion des résultats, des retombées importantes et positives seront générées dans toute l’Europe. Elle est en outre satisfaite de la structure de gouvernance du projet, étant donné qu’elle participe à ses réunions. La chaîne de valeur de la batterie IPCEI couvre quatre domaines :

• matières premières et matériaux avancés : développement de procédés innovants durables conduisant à l’extraction, la concentration, le raffinage et la purification des minerais pour obtenir des matières premières de haute pureté. Le projet vise également à améliorer les matériaux avancés existants ou à en créer de nouveaux, qui seront déployés dans de nouvelles cellules de batterie ;
• cellules et modules : mise au point de cellules et de modules innovants conformes aux normes de sécurité et de performance pour des applications tant automobiles que non automobiles ;
• systèmes de batterie : mise au point de systèmes de batterie innovants, notamment des logiciels et des algorithmes de gestion de la batterie et de nouvelles méthodes d’essai ;
• réutilisation, recyclage et raffinage : conception de procédés sûrs et de pointe pour la collecte, le démantèlement, la réutilisation, le recyclage et le raffinage des matériaux recyclés.

L’achèvement du projet est prévu pour 2031.

Défis, leçons tirées et recommandations

Les IPCEI ne sont pas de simples entreprises, comme le prouvent leur nombre plutôt limité et le temps nécessaire à leur création. Les défis liés aux projets comprennent : la synchronisation et la conciliation de calendriers et d’objectifs communs (y compris les multiples gouvernements et entreprises) avec des intérêts et des budgets nationaux différents ; la gestion et la protection des données commerciales confidentielles dans un projet intégré ; et l’alignement des règles de financement nationales sur le cadre des IPCEI. Le premier IPCEI était une sorte de projet pilote et sa préparation a pris beaucoup de temps. La DG Concurrence de la Commission a souligné qu’il était difficile d’appliquer de nouveaux concepts tels que le « projet intégré », les « effets d’entraînement dans l’UE » et le « premier déploiement industriel ». Dans un rapport publié en 2019, le Forum stratégique pour les IPCEI a mis en évidence les enseignements importants tirés de la première IPCEI : i) la nécessité de faire preuve d’ouverture à l’égard de tous les États membres et de toutes les entreprises (par le biais d’appels d’offres ouverts ou de marchés publics) ; ii) la nécessité d’une participation précoce de la Commission, conjointement avec les États membres, à la phase de conception d’une IPCEI ; iii) la nécessité d’une coopération et d’une coordination intenses entre les États membres tout au long de la durée de vie du projet ; et iv) la nécessité d’une approche individuelle et sur mesure, fondée sur les caractéristiques distinctives de chaque IPCEI et des technologies utilisées.

Parmi les autres recommandations figurent l’attribution d’un rôle important à la haute visibilité politique et à l’appropriation du projet pour mobiliser les multiples parties prenantes, le signal d’un engagement fort de la part de l’industrie et des États membres, la tenue de réunions régulières avec toutes les parties prenantes pour développer une compréhension commune et l’élaboration de règles plus claires sur la manière de rejoindre et de quitter une IPCEI. Il serait également utile que la Commission explique clairement la possibilité de combiner un IPCEI avec d’autres fonds de soutien à la R&D&I, tels que le Fonds de transition équitable et les fonds régionaux existants. Le Forum stratégique suggère les améliorations suivantes : accroître la transparence, la clarté et la fourniture d’orientations pratiques à toutes les parties prenantes ; accroître la participation à la phase de formation/conception pour inclure tous les États membres et les entreprises de toutes tailles ; assurer une plus large diffusion des résultats ; impliquer les fonds centraux de l’UE ; et améliorer l’efficacité et la rapidité du processus décisionnel, compte tenu du dynamisme des technologies.
Il est tout à fait possible que la création d’un IPCEI puisse avoir un résultat négatif – les efforts pour en créer un sur le calcul haute performance ont pris fin lorsque les partenaires ont conclu qu’une entreprise commune était une solution plus pertinente. Un IPCEI n’est pas une « balle d’argent ».

Perspectives

Après un départ plutôt lent, il semble y avoir une dynamique dans la création des IPCEI. Le glissement politique déjà croissant vers une plus grande souveraineté technologique et une autonomie stratégique s’est accéléré avec le déclenchement de la pandémie actuelle, qui a perturbé les chaînes de valeur mondiales et a mis en évidence les arguments en faveur d’un modèle plus indépendant. M. Bruegel, tout en remarquant que le soutien de technologies émergentes sélectives par le biais d’aides d’État présente des difficultés, fait valoir que les IPCEI peuvent être utilisées pour « accroître la capacité concurrentielle européenne sans fausser la concurrence ». La politique industrielle de l’UE s’oriente depuis un certain temps déjà vers une approche plus stratégique, axée sur le soutien de l’ensemble des chaînes de valeur clés, ce qui nécessite une vision à plus long terme et une coopération et une coordination transfrontalières renforcées.

Le Forum stratégique pour l’IPCEI a identifié six autres chaînes de valeur stratégiques clés pour des investissements et des actions conjoints ou coordonnés : véhicules connectés, automatisés et électriques ; santé intelligente, industries à faible intensité de carbone ; technologies et systèmes à hydrogène ; internet industriel des objets ; et cybersécurité12. Les préparatifs d’un IPCEI pour l’hydrogène semblent être les plus avancés à l’heure actuelle, dix États membres ayant exprimé leur intérêt et les travaux préparatoires étant en cours.
D’autre part, certains membres du Centre européen d’économie politique internationale ont fait valoir que les IPCEI sont contraires aux principes fondamentaux des politiques de l’UE en matière d’aides d’État et peuvent conduire à un renforcement des tendances protectionnistes au niveau national. Dans un rapport de janvier 2020, la Fondation Robert Schuman a souligné qu’il n’existe pas d’organisme indépendant pour évaluer la pertinence de ces projets et a remis en question le rôle de la Commission, affirmant qu’à travers les IPCEI « elle utilise ses pouvoirs paneuropéens étendus dans le domaine des aides d’État pour poursuivre des objectifs de politique industrielle. Cela pourrait être considéré comme une mesure palliative ou comme un dysfonctionnement pour remédier aux déficiences du processus décisionnel européen ». En outre, le rapport demande une clarification du mandat et des pouvoirs de la Commission.
Dans ce contexte, et comme annoncé dans le programme de travail de la Commission pour 2021, les lignes directrices actuelles seront révisées l’année prochaine (publication prévue au quatrième trimestre de l’année) « pour refléter les évolutions réglementaires, technologiques et du marché et accompagner de manière adéquate les priorités stratégiques actuelles de la Commission et la reprise économique ». Alors que la presse évoque la nécessité d’une plus grande flexibilité et d’un accès facilité aux IPCEI, il reste à voir si la prochaine mise à jour remédiera aux lacunes du cadre actuel et conduira à un déploiement plus large de ces projets dans toute l’UE.

PRINCIPALES RÉFÉRENCES

Commission européenne, Critères pour l’analyse de la compatibilité avec le marché intérieur des aides d’État destinées à promouvoir la réalisation de projets importants d’intérêt européen commun, (2014/C 188/02).

Forum stratégique pour les projets importants d’intérêt européen commun, Renforcement des chaînes de valeur stratégiques pour une industrie européenne prête pour l’avenir, 2019.

Forum stratégique pour les projets importants d’intérêt européen commun, Réunions, 2018-2020.