Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (UE) 2015/1017 en ce qui concerne la création d’un instrument de soutien à la solvabilité
En mai 2020, la Commission européenne a adopté une proposition relative à un instrument de soutien à la solvabilité. L’objectif est de soutenir les entreprises de l’Union, par ailleurs viables, qui sont confrontées à des difficultés de solvabilité en raison de la crise du coronavirus, et d’atténuer les éventuelles distorsions du marché unique et de ses conditions de concurrence équitables.
De telles distorsions sont prévisibles étant donné le degré variable de l’impact sur les États membres et l’inégalité probable de leurs réponses, qui peuvent dépendre de leur capacité fiscale et de leur niveau d’endettement. La Commission propose d’augmenter la garantie fournie à la Banque européenne d’investissement dans le cadre du Fonds européen d’investissement stratégique et de l’utiliser pour soutenir les intermédiaires financiers, qui sélectionneront ensuite les entreprises pouvant bénéficier d’une aide à la solvabilité.
Lors de la réunion du Conseil européen de juillet 2020, les chefs d’État ou de gouvernement de l’UE n’ont pas repris l’idée de l’instrument de soutien à la solvabilité. Tant le Parlement européen que la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, l’ont regretté. Poursuivant l’examen de la proposition au Parlement, les co-rapporteurs ont publié un projet de rapport dans lequel ils proposent d’élargir le champ des sociétés éligibles et de garantir une répartition géographique équitable.
Situation actuelle
Le Fonds européen d’investissement stratégique (EFSI) est une garantie basée sur le budget de l’UE et gérée par le groupe de la Banque européenne d’investissement (BEI). Le groupe finance des projets à haut risque en utilisant son effet de levier et sa notation de crédit la plus élevée. Un comité d’investissement indépendant décide, sur la base de critères transparents et accessibles au public, de l’éligibilité des projets au soutien du FESI. Il n’y a pas de quotas limitant l’aide par secteur ou par État membre et le financement est déterminé par la demande du marché. Les derniers chiffres montrent que le total des investissements liés aux approbations de l’EFSI s’élève à ce jour à 524 milliards d’euros. Le financement se concentre sur les petites entreprises, la numérisation, la recherche, le développement et l’innovation, et l’amélioration de l’efficacité énergétique. Au total, ces secteurs représentent 89 % des investissements de la Banque
Éléments comparatifs
La crise du coronavirus a entraîné des niveaux sans précédent d’aides d’État accordées par les États membres. La Commission a adopté un encadrement temporaire des aides d’État pour faire face aux difficultés économiques, qui a été modifié à trois reprises pour permettre un soutien public souple et étendu au niveau national. La Commission a autorisé cinq types d’aides différents:
- Les subventions directes, les avantages fiscaux sélectifs et les avances jusqu’à 800 000 euros par entreprise
- Les garanties d’État pour les prêts
- Instrument de soutien à la solvabilité3 pris par les entreprises auprès des banques
- Des prêts publics bonifiés à faible taux d’intérêt aux entreprises
- Des garanties pour les banques qui dispensent des aides d’État à l’économie réelle
- Une assurance-crédit à l’exportation à court terme.
Les modifications de mai ont clarifié les critères selon lesquels les États membres peuvent accorder des recapitalisations et des dettes subordonnées aux entreprises qui en ont besoin, tout en protégeant l’égalité des conditions de concurrence dans l’UE. Les modifications de juin ont permis aux États membres d’accorder une aide publique à toutes les micro et petites entreprises qui comptent moins de 50 employés et dont le chiffre d’affaires annuel et/ou le total du bilan annuel est inférieur à 10 millions d’euros. Toutefois, les montants des aides d’État versés par les États membres peuvent varier dans une large mesure, ce qui crée des risques asymétriques pour l’unité et la cohérence du marché unique. En d’autres termes, les difficultés et les inégalités sont aggravées par le fait que la capacité des États membres à fournir des aides d’État diffère fortement. Le fait que certains États membres ne disposent pas d’une capacité budgétaire suffisante pour apporter un soutien adéquat aux entreprises qui en ont besoin peut conduire à des conditions de concurrence inégales. Ce manque de capacité à aider les entreprises viables peut également conduire à des distorsions systémiques, créant de nouvelles disparités ou renforçant celles qui existent déjà.
La position de départ du Parlement
Dans sa résolution du 15 mai 2020, le Parlement a souligné qu’un plan de relance d’une ampleur de 2 000 milliards d’euros doit transformer l’économie de l’UE et renforcer sa résilience. Cela devrait se faire par la mise en commun des investissements stratégiques, en mettant l’accent sur le soutien aux PME et l’augmentation des possibilités d’emploi et des compétences afin d’atténuer l’impact de la crise sur les travailleurs, les consommateurs et les familles. Dans sa sous-résolution sur les conclusions du Conseil européen extraordinaire des 17-21 juillet 2020, le Parlement a critiqué les réductions massives du volet « subventions », et en particulier l’annulation par les chefs d’État ou de gouvernement de programmes innovants comme l’instrument de soutien à la solvabilité. Il a insisté sur le fait que ces réductions réduiront la puissance de feu de l’instrument de relance et son effet transformateur sur l’économie. Les négociateurs du Parlement ont averti que son consentement ne devait pas être considéré comme acquis.
Les changements que la proposition apporterait
La proposition d’instrument de soutien à la solvabilité a été adoptée par la Commission le 29 mai 2020. Son principal objectif est de contribuer à prévenir les faillites d’entreprises viables qui ont été profondément et négativement touchées par la crise du coronavirus. Elle vise également à contribuer à la réalisation des priorités de l’UE que sont la double transition verte et numérique et le soutien aux activités économiques transfrontalières en Europe, ainsi qu’à renforcer la dimension sociale et la convergence de l’Union.
Les financements proviendraient de fonds collectés conjointement par l’UE sur les marchés financiers au moyen de l’instrument de relance. Ils serviraient à étendre la garantie de l’UE fournie au groupe de la Banque européenne d’investissement (BEI) dans le cadre du Fonds européen d’investissement stratégique (EFSI). La Commission propose que la garantie actuelle soit augmentée de 66 milliards d’euros aux fins de l’instrument, pour atteindre un total de 92,4 milliards d’euros. La Commission estime que cette augmentation nécessite un taux de provisionnement de 50 % des obligations de garantie de l’UE. Cela signifie que le budget de l’UE devrait fournir environ 33,2 milliards d’euros. Grâce à cette garantie de 66 milliards d’euros, l’instrument devrait permettre de mobiliser 300 milliards d’euros pour l’économie réelle.
L’instrument constituerait un guichet séparé dans le cadre de l’EFSI pour attirer les capitaux privés. La garantie accrue serait utilisée par le groupe BEI pour fournir des investissements, des garanties ou des financements à des intermédiaires financiers (tels que des fonds de capital-investissement, des véhicules à usage spécifique, des plateformes d’investissement ou des banques promotionnelles nationales).
Des gestionnaires de fonds ou de véhicules indépendants procéderaient ensuite à une sélection d’entreprises éligibles présentant des perspectives de rendement adéquates, en appliquant une logique commerciale. L’intervention publique, bien que basée sur ces conditions commerciales, vise à attirer les investisseurs privés en diminuant leur risque. L’instrument devrait principalement canaliser le soutien à la solvabilité par l’intermédiaire de ces intermédiaires du marché financier (qui devraient également être établis et opérer dans l’UE pour être éligibles à l’ISS), et ne permettre qu’exceptionnellement un soutien direct aux entreprises par le groupe BEI Le comité directeur de l’ISSE, nommé par la Commission et la BEI, jouerait un rôle clé dans la structure de gouvernance de l’instrument.
Ses membres seraient composés de trois représentants de la Commission, d’un représentant de la BEI et d’un observateur du Parlement européen. Ce conseil fixerait les lignes directrices en matière d’investissement et procéderait à des examens trimestriels de l’instrument. Il désignerait également le comité d’investissement pour trois ans, qui serait composé de huit experts financiers et dirigé par le directeur général. Ce comité approuverait les décisions, proposées par le personnel de la BEI, concernant les intermédiaires financiers qui devraient bénéficier de l’instrument.
Les États membres ne participeraient pas à la prise de décision concernant la garantie de l’EFSI, mais pourraient co-investir et créer des plateformes et des véhicules spéciaux. L’EFSI serait ouvert à tous les États membres et à tous les secteurs couverts par l’EFSI, mais en mettant davantage l’accent sur ceux qui sont les plus touchés économiquement par la pandémie et où les mesures nationales de soutien à la solvabilité sont plus faibles. Le comité directeur de l’EFSI fixerait des limites de concentration géographique afin de garantir que la répartition des investissements corresponde à ces principes et ne soit pas concentrée dans un nombre limité d’États membres.
L’instrument ne serait pas accessible aux entreprises qui connaissaient déjà des difficultés financières à la fin de 2019, avant l’apparition du coronavirus. Selon la proposition, les entreprises « sont encouragées à se conformer, dans la mesure du possible, à des garanties sociales et environnementales minimales de haut niveau, conformément aux orientations fournies par le comité directeur. Ces orientations devraient comprendre des dispositions adéquates pour éviter des charges administratives excessives, en tenant compte de la taille des entreprises et en prévoyant des dispositions plus légères pour les PME.
Les entreprises ayant un certain niveau d’exposition à une liste prédéfinie d’activités nuisibles à l’environnement, en particulier les secteurs couverts par le système communautaire d’échange de quotas d’émission (SCEQE), sont encouragées à mettre en place, à l’avenir, des plans de transition verte. Les entreprises sont également encouragées à progresser dans leur transformation numérique.
Une assistance technique sera disponible pour aider les entreprises à effectuer ces transitions. « Le SSI est conçu comme un instrument temporaire lié aux difficultés résultant de la crise du coronavirus. La Commission a indiqué son souhait de le mettre en place dès que possible en 2020 et de le déployer à pleine capacité dans le courant de 2021, la période d’investissement se terminant en 2024. Toutefois, elle a insisté pour que 60 % des opérations de financement et d’investissement soient déjà approuvées avant la fin de 2022.
Procédure législative
Au Parlement européen, le dossier a été confié aux commissions des affaires économiques et monétaires (ECON) et des budgets (BUDG), conformément à l’article 58 du règlement (procédure de comité mixte), et aux commissions de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI), de l’industrie, de la recherche et de l’énergie (ITRE) et des transports et du tourisme (TRAN) en tant que commissions associées (article 57).
Les trois rapporteurs ont publié leur projet de rapport le 29 juillet 2020. Ils ont proposé d’élargir les critères d’éligibilité pour inclure également les entreprises nouvellement créées avant la fin de 2020, qui ont acquis ou gèrent des actifs ou des branches d’entreprises en difficulté (comme le précise l’encadrement des aides d’État en vigueur à la fin de 2019), pour autant qu’il y ait eu un changement de direction. En outre, dans des conditions spécifiques, les micro- ou petites entreprises qui étaient déjà en difficulté au 31 décembre 2019 devraient également être éligibles, puisque l‘encadrement temporaire des aides d’État de mars 2019 permet de les aider.
Le projet de rapport invite la Commission à établir des indicateurs et une méthodologie (par le biais d’actes délégués), sur la base desquels le comité directeur devrait fixer des limites de concentration géographique spécifiques pour le guichet d’appui à la solvabilité. Ces limites pourraient être actualisées au fil du temps. Il précise également une liste détaillée de dispositions de bonne gouvernance fiscale concernant les intermédiaires financiers ou les véhicules et bénéficiaires éligibles agréés (comme le fait de ne pas être résident fiscal dans des juridictions non coopératives). Les rapporteurs proposent également que les co-investisseurs privés soient exposés à une part significative des pertes et que la dette subordonnée soit ajoutée à la boîte à outils de l’instrument.
En outre, les entreprises qui bénéficient d’un financement supérieur à 30 millions d’euros ou plus, devraient être soumises à des restrictions sur les paiements de dividendes, la rémunération des seniors et les rachats d’actions pendant la durée de la garantie. Le projet de rapport propose de faire passer de 1 000 000 à 1 500 000 euros le montant nécessaire pour soutenir la création et la gestion de fonds d’investissement, de véhicules à finalité spécifique et de plateformes d’investissement.
Pour couvrir les dépenses qui auraient été supportées par les bénéficiaires des opérations de financement et d’investissement, mais qui ne pourraient être recouvrées en cas de défaillance, la BEI utilise la garantie de l’UE dans une limite maximale cumulée correspondant à 1 % du total des obligations de garantie de l’UE en cours. Les rapporteurs demandent que la BEI fasse régulièrement rapport au Parlement européen et au Conseil sur les progrès, l’impact et le fonctionnement de l’instrument.
La Commission devrait faire rapport annuellement sur la situation du fonds de garantie. Les bénéficiaires et les intermédiaires financiers dont le chiffre d’affaires net consolidé est supérieur ou égal à 750 000 000 € devraient établir des rapports annuels gratuits et accessibles au public sur les informations relatives à l’impôt sur le revenu. 197 autres amendements proposés par d’autres députés ont été publiés le 27 août 2020. Ceux-ci couvrent toutes les parties de la proposition, y compris: des options pour élargir l’objectif et le champ d’application du SSI, assurer une répartition équitable des fonds, des propositions pour des secteurs économiques spécifiques à prioriser, des limites et des interdictions sur la rémunération des dirigeants, les primes et les dividendes, des idées pour les engagements exigés des sociétés couvertes par le SSI et les plans de transition verte, des mesures pour empêcher l’évasion fiscale, le blanchiment d’argent, la fraude et les abus, assurer l’alignement avec les objectifs plus larges de l’UE et les obligations de déclaration.
La commission ITRE a adopté son avis le 2 septembre 2020, en s’attachant à rendre l’instrument plus ciblé sur le sauvetage et la création d’emplois plus durables ainsi qu’à aider les PME, également à relever les défis de leur transformation verte et numérique. Elle a également proposé que les opérations de l’instrument soient alignées sur une liste plus large et plus claire de priorités politiques de l’UE.
La commission ENVI a adopté son avis le 3 septembre 2020. Elle a proposé que l’instrument contribue de manière continue à la réalisation des objectifs climatiques, énergétiques et environnementaux de l’Union. La majorité des entreprises soutenues devraient être des PME.
